釋字第 773 號

爭    點：未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人，依土地法第 73 條之 1
          第 3  項前段規定行使優先購買權所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政
          法院審判？ 
解 釋 文：    未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人就其使用範圍，對財
          政部國有財產署或所屬分支機構所為之公開標售，依土地法第 73 條之 1
          第 3  項前段規定行使優先購買權而訴請確認優先購買權存在事件，性質
          上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判。
理 由 書：    原因事件原告陳展伸起訴主張，坐落新北市平溪區十分寮段南山坪小
          段 20 地號土地所有權應有部分三分之一（下稱系爭土地），因繼承人逾
          公告期限未辦理繼承登記，經新北市政府列冊管理期滿後，移交財政部國
          有財產署北區分署（下稱國有財產署北區分署）委由台灣金融資產服務股
          份有限公司（下稱台灣金融資產服務公司）依土地法第 73 條之 1  規定
          辦理標售結果，由李麗雲得標。原告依土地法第 73 條之 1  第 3  項前
          段規定：「依第 2  項規定標售土地或建築改良物……合法使用人……就
          其使用範圍……有優先購買權。」（下稱系爭規定）以合法使用人地位就
          系爭土地表示優先購買。經台灣金融資產服務公司通知限期補正合法使用
          系爭土地之證明文件，如無法補正，亦應於一定期限內向司法機關提起確
          認優先購買權存在之訴，並陳報其起訴證明至該公司，逾期未辦理，視為
          放棄優先購買權。原告爰向臺灣基隆地方法院（下稱基隆地院）提起確認
          優先購買權存在之訴。
              基隆地院審理認為，國有財產署北區分署（或委託台灣金融資產服務
          公司）辦理上開土地法所定土地標售業務，而將土地出售予得標人或優先
          購買權人時，固係與買受人立於對等地位而為私法上雙方行為，惟於自稱
          有優先購買權者主張行使優先購買權時，主管機關即財政部國有財產署（
          下稱國有財產署）仍須行使公權力，依其職權，自行審核、調查、認定其
          主張是否符合系爭規定所定優先購買權之要件，而不受相對人意思之拘束
          。且經認定為有優先購買權者，即取得優先於得標人購買系爭土地之權利
          ，此種對於「符合優先購買資格」之認定，既係行政機關依據公法行使公
          權力所為針對具體事件直接發生法律效果之單方法律行為，縱發生者為私
          法之法律效果，自仍屬行政處分，性質上核屬公法上爭議事件，乃依職權
          以 104  年度訴字第 213  號民事裁定（下稱確定裁定）移送臺北高等行
          政法院審理，因當事人均未提出抗告而告確定。
              上開移送事件嗣經臺北高等行政法院 105  年度訴字第 302  號審理
          認為，依系爭規定之立法意旨，有無優先購買權仍應依民法相關規定判斷
          之，本件標售行為所成立之契約為民事契約，優先購買權之有無係該契約
          成立之先決法律關係，亦屬私權爭議，自應由普通法院審理。又系爭規定
          之情形與雙階理論有別，與行政處分之作成無涉，現行實務見解多認為依
          系爭規定確認優先購買權訴訟係私法爭議，而改制前行政法院亦迭指出行
          政機關主辦之土地標售事件應由普通法院裁判。因就其受理訴訟之權限，
          與確定裁定適用同一法令所持見解有異，聲請本院解釋。經核前開聲請符
          合司法院大法官審理案件法第 7  條第 1  項第 1  款及行政訴訟法第
          178 條所定聲請統一解釋之要件，應予受理。爰作成本解釋，理由如下：
              按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃
          分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如
          法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之
          。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救
          濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因
          公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（本院釋字第 466  號、第
          695 號、第 758  號、第 759  號及第 772  號解釋參照）。
              系爭規定僅明定：「合法使用人……就其使用範圍……有優先購買權
          。」並未規定因此所生之爭議，究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌
          前揭本院解釋先例，應依爭議之性質定審判權之歸屬。
              依土地法第 73 條之 1  第 1  項至第 3  項前段及第 4  項規定，
          土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾 1  年未辦理繼承登記者，經該
          管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於 3  個月內聲請登記
          ；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。列冊管理期間為 15 年
          ，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有
          財產署公開標售。標售土地或建築改良物前應公告 30 日，「合法使用人
          ……就其使用範圍……有優先購買權。」（即系爭規定）標售所得之價款
          應於國庫設立專戶儲存，繼承人得依其法定應繼分領取。逾 10 年無繼承
          人申請提領該價款者，即歸屬國庫。
              就系爭規定所規範之優先購買權之要件而言，判斷主張其為合法使用
          人者，是否確為合法使用人而有優先購買權，須審究其在法律上有無使用
          之正當權源，諸如有無物權法上之合法占有權源或債權法上之租賃或借貸
          等關係。此等爭議所涉者，乃私法法律關係之存否，所生之效果亦僅在確
          認主張有優先購買權之人得否替代得標人而為買賣契約之買受人。故由系
          爭規定所規範之優先購買權之要件及所生效果觀之，均涉及私法法律關係
          而應依民法有關規定判斷，與公權力之行使無涉，足見主張有優先購買權
          之人所提起之確認優先購買權存在之訴訟，性質上屬私法關係所生之爭議
          。
              綜上，未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人就其使用範圍
          ，對國有財產署或所屬分支機構所為之公開標售，依系爭規定行使優先購
          買權而訴請確認優先購買權存在事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其
          訴訟應由普通法院審判。