現有巷道(2)

主旨：有關 貴局為釐清○○○陳情案中關於既成道路之定義、認定機關及管理維護相關問 題乙案，復如說明，請查照。 說明： 一、復 貴局95年8月11日北市建四字第09532823100號函。 二、查既成道路之成立要件，依司法院大法官會議釋字第 400號意旨，需為（一）首須為 不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。（二）於公眾通行之初，土 地所有權人並無阻止之情事。（三）須經歷之年代久遠而未曾中斷。有關翁君陳情案 中之道路（以下簡稱系爭道路）是否屬既成道路，依 貴局卷附之臺灣高等法院91年 度重上更（五）字第25號刑事判決理由中，就系爭道路之存在及供不特定人通行之事 實有所認定，亦即依臺灣高等法院所查證之事實而言，該法院似認為系爭道路為既成 道路。 三、次查「既成道路，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用，道路主管機關並 得為必要之改善或養護。」臺北市市區道路管理規則第14條定有明文，是既成道路得 由行政機關管理維護。另同規則第 4條對於不同屬性之既成道路之管理維護，定有權 責分工，故有關系爭道路之管理維護權責機關應以該既成道路之屬性而定，建請 貴 局就此部分再行釐清。 四、末查「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市 行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。三、中央主管機關核定人口集居區域內 所有道路。」「道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第八條規定必須附設於道 路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築；其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第 三十三條之規定，予以處罰。」「因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主 管機關（構）、管線事業機關（構）或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可， 並繳交許可費。但為維護生命、財產、公共安全之必要，採取緊急應變措施者，得事 後補行申請。」「未依第一項規定申請許可，擅自開挖道路者，除依第三十三條規定 予以處罰外，並得命其限期自行修復或繳交道路修復費，由市區道路主管機關代為修 復。」「違反第十六條或第二十七條第一項規定，擅自建築或開挖道路者，市區道路 主管機關得處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。」市區道路條例第 2條、第16條 、第27條第 1項、第27條第 3項及第33條第 1項定有明文。如系爭道路係屬市區道路 條例第 2條所稱之道路，則行為人未經許可擅自挖掘者，除依上開條例第33條處罰鍰 外，市區道路主管機關得依上開條例第27條第 3項命行為人限期修復或命行為人繳交 道路修復費後代為修復。市區道路主管機關如代行為人修復道路時，有利用第三人土 地施工之必要，該利用第三人土地施工之行為，需取得土地所有權人之許可方可為之 。 五、又翁君陳情案中，破壞系爭道路之行為人○○○君係於82年 1月間未經許可擅自挖掘 ，該行為迄今已逾十年，是否仍得依上開條例相關規定裁罰？考量本件行為人既經法 院判刑在案，依一行為不二罰原則，似毋庸再科處秩序罰。但仍得依上開有關法令規 定命其回復原狀，以維護公共道路之通行。 一、有關計劃道路（既成道路）未徵收前，路面能否進行維修或鋪設柏油相關工程？是否需 要地主同意？ 二、有關計劃道路（既成道路）未徵收前，關於施作地面下以下工程如衛工管的主管部分是 否需地主同意才能施作？當少數地主的同意與否，影響到數百位住戶的權益市府能否強 制進行？ 三、計劃道路（既成道路）地下權使用需地主同意，係根據哪些法規？ 本會致臺北市議會意見 一、有關計劃道路（既成道路）未徵收前，路面能否進行維修或鋪設柏油相關工程？是否需 要地主同意？ 按臺北市市區道路管理規則第十七條及第十四條分別規定：「市區道路主管機關對轄區 道路以及道路內之共同管道，應負責經常養護，以保持各項設施之完整，遇有災害或意 外毀損，應迅速檢修，以維暢通。」「 既成道路，土地所有人不得違反供公眾通行之 目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護。」故依上開規定，即便是既成 道路，道路之主管機關亦有改善及養護義務。惟 貴議員來函並未敘明為何種既成道路 ，故未可一概而論：例如為封閉式社區內之道路僅供特定人使用，並有管制出入之情形 ，因非供公眾使用，行政機關應不得使用國家資源維護其與公益無涉之私人財產，亦即 並無維護義務；反之，通常道路主管機關均應本職權於加以管理維護。又既成道路已有 公用地役關係，應無須得土地所有權人之同意，即可進行道路養護工程，併予敘明。（ 請參照本會編印，臺北市法令解釋及諮詢意見彙編2003，第二八四頁以下、第二九一頁 以下）。 二、有關計劃道路（既成道路）未徵收前，關於施作地面下以下工程如衛工管的主管部分是 否需地主同意才能施作？當少數地主的同意與否，影響到數百位住戶的權益市府能否強 制進行？ 按下水道法第十四條規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公私有土地下埋設管渠 或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方 法為之，並應支付償金。」故有關計劃道路（既成道路）未徵收前，關於施作地面下以 下工程如衛工管的主管部分，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。亦即不需地主 同意即可施作。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應依下水道法令規定支付穿越 地下之償金。因此當少數地主的同意與否，影響到數百位住戶的權益時，市府因工程上 之必要依法自可強制進行施作地面下下水道工程。又依大法官會議議決釋字第四四零號 解釋：「……主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設 地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應 享有相當補償之權利。……」亦強調既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購 以前埋設地下設施物，應支付償金。 三、計劃道路（既成道路）地下權使用需地主同意，係根據哪些法規？ 查民法第七百七十三條「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內及於 土地之上下……」及第七百六十五條規定「所有人於法令限制範圍內，得自由使用收益 處分其所有物，並排除他人之干涉。」；次查「需用土地人因興辦第三條規定之事業， 需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準 用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。」土地徵收條例第五十 七條第一項復定有明文，因此計劃道路（既成道路）如埋設管渠或其他設備，需穿越私 有土地之地下，應予補償，始得為之，如欲無償使用，則需地主同意。 主旨：有關函請協助釋示「具公用地役關係之既成巷道」相關疑義乙案，復如說明，請 查 照。 說明： 一、復 貴處97年 7月 1日北市交工規字第 09730053800號及97年 7月 8日北市交工規字 第 09732791000號函。 二、按依司法院大法官會議議決釋字第 400號解釋：「......既成道路成立公用地役關係 ，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行 之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年 代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能 知其梗概為必要。......」，亦即私有土地同時符合前揭三項要件時，即認定其屬於 既成道路成立公用地役關係。 三、又既成道路成立公用地役關係者，其使用目的既在提供公眾通行之用，主管機關為維 護公眾通行之目的，自得依市區道路條例、道路交通管理處罰條例、道路交通安全規 則、道路交通標誌標線號誌設置規則等相關法令進行管理維護；系爭地段如經確認屬 既成道路，且經主管機關審酌相關情況，認有禁止臨時停車之必要，自得繪設紅線。 四、以上意見，敬請卓參。 主旨：關於 貴會市民服務中心協調○○里○○○里長等陳情案，提及既成道路是否能私自 封閉之疑義，復如說明，請 查照。 說明： 一、依 貴會94年6月6日議秘服字第09406498400號函辦理。 二、按臺北市市區道路管理規則第14條規定：「既成道路，土地所有人不得違反供公眾通 行之目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護。」及第60條前段規定： 「市區既成道路或已列入都市計畫但未完成之道路，不得變更現狀占用或破壞；」。 又如違反前揭規定者，依同規則第77條規定：「違反本規則有關規定者，依市區道路 條例、建築法、道路交通管理處罰條例及其他有關法令處罰之。」，合先敘明。 三、是以，既成道路如私自封閉者，將違反供公眾通行之目的而為使用，並變更現狀占用 或破壞，顯已違反前揭規定，自得依道路交通管理處罰條例第82條第 1項規定處罰之 ，並強制排除障礙。 主旨：有關 貴局是否得就已供公共通行之現有巷道出具繼續維持通行之書面承諾，以利鄰 近土地申請建造執照案，復如說明，請 查照。 說明： 一、復 貴局95年5月11日北市捷聯字第09531168510號函。 二、所謂既成道路，乃公法關係上類推適用民法上取得時效制度所形成之公用地役關係。 而公用地役關係之成立，應係針對私有土地而言，公有財產（公物）尚不適用取得時 效之規定（有關既成道路相關問題之探討，參照月旦法學雜誌第 112期；吳庚，行政 法之理論與實用，增訂八版，第 212頁）。公物依其不同之作用與性質，固有不同分 類，依「臺北市市有財產管理自治條例」第 4條規定，大致上係將市有財產（公物） 分為公務用財產、公共用財產及事業用財產三類。其中公務用財產與事業用財產，性 質上即與時效取得制度相違，並無成立公共地役關係之可能。（參照最高法院72年臺 上字第5040號判決）；至於公共用財產，其本即為直接供公共使用之財產，亦無成立 公用地役關係之必要。惟若土地除公有持分（應有部分）外，尚有私地主之持分時， 則仍有前揭時效取得規定之適用，而再成立公用地役使用關係之可能。查本案標的之 土地－臺北縣板橋市文化路 2段 383巷等地，因進行聯合開發而為本府徵收取得，且 至今仍係直接供一般大眾通行使用之公共用財產，本無待管理機關出具「供公眾使用 同意書」或「繼續維持通行」之書面，即可供一般不特定人民作通常之使用，並無公 物用途設定或變更之問題，亦無向特定使用人出具同意使用書面之必要，以免形成公 物一般使用或特許使用之疑義。 三、又該捷運系統用地之土地將來既需與私地主合併為一宗，與私人共同持分，則為維護 聯開地主之權益，自應經全部土地所有權人同意始可回復，以免損及其他私地主之權 益。 四、又如該捷運系統用地之土地並非永久作道路使用時，則考量未來用途可能變更之需要 ，似亦不宜無條件出具供通行之同意書，否則即構成所有權人之物上負擔，相對人自 應支付補償金（地租）以有償取得通行權，而不宜由 貴局出具無償同意通行之同意 書，以維本府權益。 裁判字號： 92 年 判 字第 1124 號 裁判案由： 建築執照 裁判日期： 民國 92 年 08 月 28 日 裁判要旨： 既成道路之土地，經公眾通行達一定年代，應認已因時效完成而有公用地役關係之存在，其所有權雖仍為私人所有，亦不容其在該公用道路上起造任何建築物，妨害公眾之通行，經本院著有四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號判例可循。至究須經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係，司法院釋字第四○○號解釋理由僅謂「應以時日久遠」，而未指明確切年代。於此，即應類推適用民法第七百七十二條、第七百六十九條及第七百七十條規定，為認定公用地役關係取得時效之年限。 裁判字號： 80 年 判 字第 738 號 裁判日期： 民國 80 年 05 月 09 日 裁判要旨： 〔既成道路之形成，必須該土地供不特定之公眾連續通行達二十年以上，始足當之〕按「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土起所有權人出具供公眾通行同意或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法七十三年十一月七日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。前項第一款所稱供公眾通行之巷道，應由縣市主管機關就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」台灣省建築管理規則第四條定有明文。本件原告檢附台灣新竹地方法院七十八年訴字第一三三號及台灣高等法院七十八年上字第八九三號民事判決主張對相鄰四一六號土地既享有事實上通行權，乃請求認定四一六號土地巷道為既成巷道，並予指定建築線。經查原告對於相鄰四一六號土地，容或有事實上之通行權，但上開相鄰土地既非形成公用地役關係之巷道，復非私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書，或捐獻為通路使用，經依法完成土地移轉登記手續者，且未經建築主管機關於七十三年十一月七日建築法修正公布前，指定建築線之現有巷道。而相鄰土地所有權人復無出具通行同意書之義務，亦經台灣高等法院七十八年上字第八九三號民事判決理由欄論列綦詳。從而被告機關否准其指定建築線之申請，揆諸首揭規定及說明，尚非無據。原告指稱：依民法第七百八十七條規定，原告就巷道有通行權，何須巷道所有權人再出具供公眾通行之同意書，依中央法規標準法第三條、第十一條規定意旨，被告機關以台灣省建築管理規則第四條規定排除民法第七百八十七條之適用，顯有以命令牴觸法律之違法。又公眾需要通行之公用地役關係為何認定，其內容、方法及依據為何？被告機關始終未明確表示，而原告及同段四一六－五七、四一六－五八、等地號上之房屋均以此巷道為其後門必經之道，其為供公眾通行，具有公用地役之性質甚明。次查原告三筆土地均為空地，被告機關謂既成巷道之認定須有達二十年以上之戶籍登記及門牌設置為證乙節，其法律依據何在云云。第查民法第七百八十七條所稱之通行權，係指個案通行關係，其與供公眾通行並依一定要件成為道路供公眾通行之既成道路 (或巷道) 有別，而台灣省建築管理規則，則係依建築法授權所訂定之法規，並係建築管理事件之特別規定，核無排除民法第七百八十七條規定之情事。又查既成道路形成要件，參照本院四十五年判字第八號判例意旨及民法第七百六十九條規定；必須該項土地供不特定之公眾，連續通行達二十年以上始足當之。至被告機關通知原告檢送戶籍資料及門牌設置情形 (不以原告之戶籍資料為限) ，乃為查證原告是設籍或居住並通行於系爭巷道是否達二十年，以為判斷系爭巷道是否為既成巷道之依據。又本案業經被告機關派員實地查勘。事證已臻明確，核無一再到現場查證必要。綜上各節，原處分核無違誤，一再訴願決定，遞予維持，均無不合。