裁判字號：107年度訴字第409號
案由摘要：水利法
裁判日期：民國 108 年 01 月 31 日
資料來源：司法院
相關法條：行政程序法 第 8、9、36 條（104.12.30）
區域計畫法施行細則 第 11 條（86.07.00）
水利法 第 78-1、92-2 條（105.05.25）
河川管理辦法 第 6、7 條（102.12.27）
行政罰法 第 7、18 條（100.11.23）
要 旨：土地是否位屬河川區域，應以主管機關之公告並揭示之河川圖籍資料為斷
，並非以土地登記謄本使用分區之記載為判斷標準。此外，河川區域及河
川區之定義不同，縱地政機關未辦理使用分區調整為河川區，仍無礙位於
河川區域範圍內的土地業經劃定公告為河川區域之事實。
（裁判要旨內容由法源資訊整理）
臺北高等行政法院判決 107年度訴字第409號
108年1月10日辯論終結
原 告 陳明聰
訴訟代理人 林宜君 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 王唯鳳 律師
上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國107年2月1
日經訴字第10706301450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告接獲民眾通報桃園市蘆竹區內興段12、13、15地號土
地上遭人傾倒營建剩餘土石，即委託厚生工程顧問有限公司
（下稱厚生公司）實地測量，並於民國106年3月1日會同原
告之員工許嘉紋、受僱廠商翁順吉辦理現場會勘。嗣被告以
原告於其所有之前開13地號部分土地（位屬公告之坑子溪河
川區域範圍內，下稱系爭土地）上堆置土石之行為，涉及違
反水利法第78條之1第3款之規定，以106年6月15日府水養字
第1060130733號函請原告陳述意見後，被告依相關事證，核
認原告有未經申請許可於河川區域內堆置土石（數量1,154
立方公尺）之行為，有違水利法第78條之1第3款規定，爰依
同法第92條之2第7款規定及經濟部辦理違反水利法案件罰鍰
金額裁罰基準表第7款第1目規定，以106年8月23日府水養字
第1060193432號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（
下同）100萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提
起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按行政罰法第7條規定及其立法理由，並參照司法院釋字
第275號意旨，違反行政法上義務之行為非出於故意或過
失者，依法應不予處罰。查系爭土地經原告依以下通常方
法查詢使用分區所得之資料顯示均為農業區，而非河川區
：1.系爭土地地籍謄本：使用分區及使用地類別皆為空白
。2.經桃園市蘆竹地政事務所土地複丈，亦未知悉系爭土
地為河川區。3.依桃園市政府土地使用分區線上查詢及證
明核發系統所示：系爭土地之使用分區為農業區。4.依內
政部全國土地使用分區資料查詢系統所示：系爭土地之使
用分區為農業區。原告合理信賴國家資訊，除應受行政程
序法第8條信賴之保護外，實難認原告主觀上有可非難性
及可歸責性。
（二）行政機關就行為人違反行政法上義務欲加處罰時，應由行
政機關負舉證責任。被告雖指出派員測量系爭土地堆置土
石方數量為1,154立方公尺，然並未指出測量前的原始數
量，亦未提及測量基準，如何證明測量的數量是否正確？
是否均為原告所為？況被告派員測量當時，厚生公司測量
成果簿並載有「鬆方1,154立方公尺」與「實方888立方公
尺」2種數據，顯見系爭土地究竟實際堆置數量之認定為
何，尚有疑慮，然訴願決定及原處分並未舉證敘明，竟直
接論斷，依有疑慮之「1,154立方公尺」據以處罰，違背
行政罰法第7條及行政程序法第9條之規定。按行政罰法第
18條規定及經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準
表第7款第8目、第9目可知，行為人是否應受責難，責難
程度為何，行政機關依法均應予以舉證及審酌，且土石堆
置數量為何，係原處分重要之判斷依據，其裁罰金額對人
民而言亦難謂非重，然訴願機關及被告怠未審視，卻輕以
書面資料重課予人民罰鍰處分。
（三）訴願決定及被告未盡舉證責任證明原告主觀上有何可非難
性及可歸責性，直接以過失推定方式，並僅依測量書面資
料即據為認定，逕對原告為100萬元之罰鍰處分，該處分
顯已違反有責任始有處罰、誠實信用、信賴保護、對當事
人有利及不利情形一律注意等原則之違誤，係違法之行政
處分。為此，請求撤銷訴願決定及原處分或另為適當之處
分，以維原告權益。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告所有系爭土地面積為1048.08平方公尺，其中位於南
崁溪水系支流坑子溪河川區域範圍內之土地面積為713.22
平方公尺，有改制前桃園縣政府98年6月15日府水河第098
022600461號公告南崁溪水系支流坑子溪河川區域範圍及
被告委請厚生公司製作套繪圖可稽。原告明知系爭土地臨
近南崁溪水系支流坑子溪山腳橋下游左岸，其身為土地所
有人，本可依前述法定程序，直接至有關機關申請閱覽、
影印、抄繪河川圖籍等，以明系爭土地是否位於河川區域
內，及就其土地所得使用之權限，惟原告卻捨此途徑，僅
以其曾向桃園市蘆竹地政事務所申請土地複丈、查詢土地
使用分區等資料，主張「無法知悉」有何公告或資訊指出
系爭土地係屬河川區域土地云云。然系爭土地是否位屬河
川區域，應以主管機關之公告並揭示之河川圖籍資料為斷
，並非以土地登記謄本使用分區之記載為判斷標準，原告
主張，並無理由。
（二）被告委請厚生公司以系爭土地周邊原地盤線高程及河川圖
籍上現況高程點為依據，採梯形法實際量測現場堆置土石
數量約為1,154立方公尺，並非毫無依據。而水利法之所
以管制河川區域堆置土石之行為，在於堆置土石的數量多
寡會影響河川區域內河川疏洪之功能，系爭土地係屬低漥
地，原告將之填高而堆置土石，會使河川行水面積減少，
妨礙河道水流，而水利法本就是以實際堆置於河川區域內
土地上的實際面積去裁罰，並非該違法所堆置的土石以事
後「滾壓」、「夯實」之面積計算。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭執之要旨：
本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並
有：訴願決定（本院卷第12至18頁）、土地地籍謄本（本院
卷第19頁）、桃園市政府土地使用分區線上查詢及證明核發
系統（本院卷第20頁）、內政部全國土地使用分區資料查詢
系統（本院卷第21頁）、被告106年6月15日府水養字第1060
130733號函（本院卷第50頁）、原告106年7月24日陳述意見
函及附件（本院卷第51至57頁）、原處分（本院卷第58至59
頁）、桃園縣政府98年6月15日府水河第098022600461號公
告（本院卷第67頁）、厚生公司所測繪內興段12、13及15地
號河川區域線、地形、地籍套繪圖（本院卷第68頁）等在卷
可稽，自堪認屬實。原告主張系爭土地經原告依通常方法查
詢使用分區所得之資料顯示均為農業區，而非河川區，原告
合理信賴國家資訊，不應遭受行政處罰，且測量出土石之數
量是否正確云云，被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，
本件應審酌之爭點即為：原告以系爭土地之使用分區記載非
「河川區」，故不知其堆置土石違反水利法相關規定、是否
有據？被告依水利法第78條之1、第92條之2及經濟部辦理違
反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第7款第1目規定，對原告
裁處罰鍰100萬元之處分，是否適法？以下敘明之。
五、本院之判斷：
（一）水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款分別規定「河川
區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。
……」及「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500
萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之
3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」。按
河川為洪水所及之天然流路，依上開水利法之規定，於河
川區域內為採取或堆置土石之行為，應經許可，乃係考量
於河川區域內未經許可採取或堆置土石，不僅影響河床穩
定，甚或變更洪水流向影響河防建造物之安全問題，進而
造成洪水淹沒兩岸等重大災害，爰為維護河川正常機能及
河防安全，河川區域內無論是公有或私有土地，其使用限
制均依水利法規之規定，於河川區域內如有未經許可採取
或堆置土石之行為，即屬違反水利法第78條之1第3款規定
，裁罰時應考量土石採取量的多寡及違規行為是否於汛期
等因素。
（二）又按「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（下稱裁罰
要點）附表一「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁
罰基準表」（下簡稱裁罰基準）第7款第1目規定：「（違
反水利法第78條之1第3款而依第92條之2第7款裁處者）一
採取土石在1千立方公尺以下者，罰100萬元，每增加1百
立方公尺（不足1百立方公尺，以1百立方公尺計之）加罰
5萬元；堆置土石在2千立方公尺以下者，罰100萬元，每
增加1千立方公尺（不足1千立方公尺，以1千立方公尺計
之）加罰5萬元。……。」上開裁罰要點及裁罰基準，乃
經濟部為明定其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認
定、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理，以建
立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力所訂
定，核與水利法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦
未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院
自予尊重。
（三）經查：原告所有系爭土地面積為1,048.08平方公尺，其中
位屬南崁溪水系支流坑子溪（自南崁溪河流口至頂社新橋
）河川區域範圍內之土地面積為713.22平方公尺，此有改
制前桃園縣政府98年6月15日府水河字第09802260461號公
告（本院卷第67頁）及被告106年12月7日府水養字第1060
288719號函所附測繪圖可稽（本院卷第68頁即原處分卷第
152頁），原告未經申請許可於前揭河川區域範圍內之系
爭土地上違規堆置土石（數量約1,154立方公尺）之事實
，有厚生公司106年2月測量成果簿內之土方計算（原處分
卷第13-24頁）、現場照片（原處分卷第2頁、第25-32頁
），以及被告水務局106年3月1日執行違反水利法現場取
締紀錄（原處分卷第51-52頁）可稽，堪予認定。從而，
被告認原告已違反水利法第78條之1第3款規定未經許可在
河川區域內堆置土石之行為，爰依同法第92條之2第7款、
裁罰基準第7款第1目（堆置土石在1,000立方公尺以下者
，罰100萬元）等規定，以原處分處原告罰鍰100萬元，揆
諸前揭規定，並無違誤。
（四）原告雖主張：原告自購入土地後閒置未用，不知填土事亦
不熟悉相關法令，且蒐集相關政府資料均未有揭露其土地
為「河川地」或「水利用地」之證據，原處分違反信賴保
護原則、誠實信用原則及行政程序法第36條規定云云。經
查：
1.按河川管理辦法第 6 條第 1 款規定：「一、河川區域：
指河口區及依下列各目之一之土地區域：（一）未訂定河
川治理計畫或未依本法第 82 條劃定公告水道治理計畫線
或堤防預定線者，為本法第 83 條規定尋常洪水位行水區
域並經劃定公告之土地。（二）已訂定河川治理計畫或劃
定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以完成河
防建造者，為本法第 83 條規定尋常洪水位行水區域並經
劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用地範
圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公
告者。（三）依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建
造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養
護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定
公告。（四）未依第 1 目公告之河段，經河川管理機關
依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資
料認定之範圍……」可知，河川區域為河川管理機關職權
範圍，縱向從河川界點以下至出海口，橫向包含河道兩側
洪水淹沒區（即有）堤防河段的高灘地或沒有堤防河段的
洪氾區。
2.次按河川管理辦法第7條第1項規定：「河川區域之劃定及
變更，除前條第1款第3目外，由管理機關測定，報主管機
關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關
鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水
利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市
、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示
及公開閱覽。」再按「系爭土地經劃定為河川區域並公告
生效後，即應受水利法及相關規定限制使用」最高行政法
院105年度判字第345號判決意旨參照。查南崁溪水系支流
坑子溪（自南崁溪合流口至頂社新橋）經改制前桃園縣政
府於98年6月15日公告為河川區域，有該府98年6月15日府
水河字第09802260461號公告在卷可稽（見訴願卷第122頁
），並為原告所不爭（見本院卷第135頁言詞辯論筆錄）
。則系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水
利法及相關規定限制使用。再依水利法規定，於河川區域
內堆置土石，為法定禁止事項，其使用限制應受水利法之
規範，原告自不得於其上堆置土石。至系爭土地之地籍謄
本記載土地使用分區為何，純係相關機關依區域計畫法及
其施行細則、非都市土地使用管制規則以及製作非都市土
地使用分區圖及編定各種使用作業須知等規定予以編定，
不影響系爭土地位於河川區域內之事實。
3.又按，為保護水道、確保河防安全及水流宣洩，內政部業
於86年7月7日配合河川區域之劃定公告而修正區域計畫法
施行細則第11條，增列第9款「河川區」之使用分區，該
等規定並無排除水利法之適用，亦即並不影響土地位於河
川區域內，其管制應優先適用水利法之特別規定。原告雖
曾向桃園市蘆竹地政事務所申請土地複丈、查詢土地使用
分區等資料，並主張「無法知悉」有何公告或資訊指出系
爭土地係屬河川區域土地云云，然系爭土地是否位屬河川
區域，應以主管機關之公告並揭示之河川圖籍資料為斷，
並非以土地登記謄本使用分區之記載為判斷標準，原告顯
然混淆土地使用分區「河川區」及水利法之「河川區域」
之概念。且「河川區域」及「河川區」之定義不同，縱地
政機關未辦理使用分區調整為河川區，仍無礙位於河川區
域範圍內的土地業經劃定公告為河川區域之事實仍須遵守
水利法相關規定。查系爭土地臨近南崁溪水系支流坑子溪
山腳橋下游左岸（見本院卷第110頁照片），原告為土地
所有人，本可依前述法定程序，直接至相關機關申請閱覽
、影印、抄繪河川圖籍等，以明系爭土地是否位於河川區
域內及就其土地所得使用之權限，竟未為之，為原告所是
認（見本院卷第135頁言詞辯論筆錄），則原告自無從以
信賴土地登記之公示效力，不知系爭土地已劃歸河川區域
為由，而主張有信賴保護原則及誠實信用原則之適用，原
處分亦無違反行政程序法第36條規定可言。
4.原告另主張：被告未依河川管理辦法第7條第3款規定：「
河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都
市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。」
云云，惟查：系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，
即應受水利法及相關規定限制使用，後續主管機關是否同
時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更
為河川區，不影響上開公告生效之效力。
（五）原告復主張：被告並未指出堆置土石測量前的原始數量，
亦未提及測量基準，如何證明測量的數量是否正確，且究
竟實際堆置數量之認定為何，尚有疑慮，原處分顯然有裁
量濫用之瑕疵云云。惟按水利法管制河川區域堆置土石之
行為，係在於堆置土石的數量多寡會影響河川區域內河川
疏洪之功能，系爭土地係屬低漥地，原告雇工將之填高而
堆置土石，將使河川行水面積減少，妨礙河道水流。而水
利法係以現場堆置於河川區域內土石的實際面積為計算依
據，並非以事後「滾壓」、「夯實」土石之面積為計算依
據。查本件稽查時，原告之受僱人員工許嘉紋、受僱廠商
翁○吉並未對測量方式及面積當場表示異議（見原處分卷
第52頁），嗣經被告委請厚生公司以系爭土地周邊原地盤
線高程及河川圖籍上現況高程點為依據，採梯形法實際量
測現場堆置土石數量約為1,154立方公尺，有厚生公司測
量成果簿附卷可按（見原處分卷第13-46頁），並為原告
所不爭（見本院卷第136頁言詞辯論筆錄）。故原告此部
分之主張，委無可採。
（六）末按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難
程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得
考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項有明文規
定，是以，被告於裁處罰鍰時，自得考量原告違法行為之
動機、目的、危害程度、悛悔實據、配合調查等態度暨綜
合其他判斷因素，而為決定。又「違反行政法上義務之行
為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條
第1項所明定。查系爭土地臨近坑子溪山腳橋下游左岸，
且位屬坑子溪河川區域範圍內之土地面積為713.22平方公
尺，占全部土地面積之比例約68.05%（計算式：713.22/1
,048.08*100%=68.05%）。原告未經許可，即擅自於系爭
土地堆置土石，縱非故意，亦有過失，尚不得以不知法令
規定而解免其責任。則被告依裁罰基準第7款第1目規定，
堆置土石在1,000立方公尺以下者，罰100萬元，業已考量
原告之違章程度而為適切之裁罰，就裁量之標準為合理之
說明，核認屬水利法第92條之2第7款所定裁量範圍，並無
違誤。
六、綜上所述，原告上開所述各節，均非可採，被告依水利法第
78條之1、第92條之2及裁罰基準第7款第1目規定，以原處分
裁處罰鍰100萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不
合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件
事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不
生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉
法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│(一)符合右列情形之│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│一者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│(二)非律師具有右列│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│情形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│政法院認為適當者，│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│亦得為上訴審訴訟代│ 。 │
│理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，│
│上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係│
│之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
書記官 蕭 純 純
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